BICAMERALIDAD:
¿ACIERTO O CONDENA?

Max J. Alvarado Tasilla

BICAMERALIDAD: ¿ACIERTO O CONDENA?

Introducción

Acertar. ¡Cuán complejo verbo es este en lo que a Política y Derecho se refiere!
Ya individuo todo sabe de qué pie con dolor cojea nuestro Perú: su distancia desmesurada de la política y del Derecho. No habita en lo más profundo de la idiosincrasia media de nuestra patria, la duda sobre el futuro; a saber, todos estamos seguros, seguros de una gigante incertidumbre. No he hallado a un individuo cotidiano —esto es, un individuo cuya formación en Derecho o en Política no ha partido de una carrera profesional o un curso específico en esas materias— que posea conocimiento veraz y sólido sobre lo que le depara en el año próximo a nuestro país. La bicameralidad hallará dormido y desprevenido a más de uno, a más de un par de millones de peruanos. La Ley N.º 31988 (2024), Ley de Reforma Constitucional que restablece la Bicameralidad en el Congreso de la República del Perú, no es aún de conocimiento popular o, cuando menos, de gran parte de la población; inclusive hay alumnos de la facultad iniciándose en Derecho que no tienen conocimiento constante sobre ello.
Ahora bien, es menester aclarar que no derramaré juicio —al menos no directamente— en favor o en contra sobre este cambio; antes bien, mostraré las principales modificaciones referentes al tema y, de similar modo, el impacto que tendrá en nuestro país.

Desarrollo

Sobre los cambios generales y adaptaciones

        Propio es de una constitución bien redactada la atención a cada fragmento y a quien alude cada palabra de nuestra carta magna; así, parte importante de los artículos modificados cambian con el fin de reemplazar la palabra «Congreso» por «Cámara de Diputados» o «Cámara de Senadores», según sea adecuado. El alma de estos artículos, a grandes rasgos, no cambia, pero sí la cámara que ejerce la función mencionada en cada uno. Los artículos 2, 39, 56, 57, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 101, 117, 118 y 139, según se nos muestran, cambian con este fin (Constitución Política del Perú, 1993/2024). Ilustrando lo anterior, tenemos el artículo 2, cuyo cambio aparece en su inciso quinto, cuyo párrafo segundo menciona que toda persona tiene derecho al secreto bancario y la reserva tributaria, y este puede ser levantado por determinadas entidades, entre las cuales, en el punto número tres aparece «3. De una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado», el cual, en virtud de esta reforma, es reemplazado por el texto siguiente: «3. De una comisión investigadora de la Cámara de Diputados con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado»; el artículo 39, en el que se reemplaza el texto «[…] los representantes al Congreso[…]» por «[…] los senadores y diputados[…]»; y el artículo 101, cuyo cambio señala, grosso modo, que la Comisión Permanente está compuesta por el mismo número de senadores y diputados, y que su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario.

           Por otro lado, los artículos 142, 150, 157, 161, 162, 182, 183, 191, 194, 201, 203 y 206, se modifican para especificar qué cámara participa en la elección o fiscalización de ciertas instituciones como la Defensoría del Pueblo, el Tribunal Constitucional y la Contraloría General de la República (Constitución Política del Perú, 1993/2024). En llano lenguaje, se dividen las tareas de elección y fiscalización de ciertas instituciones. A pleno efecto de clarificar, nombro al artículo 162; este otorga la competencia de pedir informes y cuentas al Defensor del Pueblo, perteneciente hasta antes de esta reforma al Congreso, a la Cámara de Diputados.

Sobre lo relacionado al control político del gobierno

           Se define en un conjunto de artículos la forma en la que el Poder Legislativo —esto es, ya no los congresistas, sino la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores— ejerce sus facultades en relación con el Poder Ejecutivo. Tal es así que pertenecen a este fin los artículos 80, 81, 82, 86, 87, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 136 y 137 (Constitución Política del Perú, 1993/2024).

         Los cinco mencionados primero, a saber, los artículos 80, 81, 82, 86 y 87, se adaptan para señalar las competencias de cada cámara en la fiscalización de las cuentas públicas y la aprobación de la Ley de Presupuesto. El artículo 80, para citar un caso, establece, a vista de fugaz estrella, un cambio en a quién se rinde cuentas respecto al pliego de ingresos. El ministro de Economía no sustentará ya su pliego de ingresos a congresistas de un parlamento unicameral, en cambio, lo sustentará ante diputados y senadores.

          Los demás artículos, estos son el 129, 130, 131, 132, 133, 134, 136 y 137, cambian para distribuir las funciones de interpelación a ministros, voto de confianza o de censura. Como muestra de ello, la interpelación puede ser iniciada por cualquier cámara, pero el voto de censura es competencia de la Cámara de Diputados.

Sobre lo relacionado con el proceso legislativo y económico

          Hay, para aprobar y fiscalizar en materia de leyes y presupuestos, distintas directrices que se han modificado; cítese a este respecto, los artículos 78, 79, 104, 105, 106, 107 y 108 (Constitución Política del Perú, 1993/2024). Es menester dividir estos artículos en dos grupos, a fin de una explicación más pertinente. Los artículos 78 y 79 establecen temas de índole económica. El artículo 78 establece que el proyecto de Ley de Presupuesto es estudiado, dictaminado y debatido en una comisión bicameral con igual número de senadores y diputados; así, el artículo 79 añade la reasignación de las competencias para la aprobación de iniciativas de gasto, limitando las atribuciones de los congresistas. Sumado a ello, tenemos a los artículos que se adaptan para aclarar el rol de la Cámara de Diputados y de la Alta Cámara en la aprobación de leyes, su publicación y la facultad de insistencia frente a observaciones del Presidente de la República; a saber: los artículos 104, 105, 106, 107 y 108.

Sobre cambios clave y de estructura

        Los artículos 90, 91, 99, 100 y 102 estructuran, quizá, los cambios más medulares, cambios que, indiscutiblemente, notará cualquier ciudadano de a pie que tenga un pequeñísimo granito de mostaza de curiosidad (Constitución Política del Perú, 1993/2024). Por tanto, es, para mí, primordial actividad explicar cada uno, cuando menos, de forma muy resumida. 

          El artículo 90 establece que el Congreso de la República está integrado por una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores, con mínimo 130 y 60 miembros, respectivamente. Además, el artículo 91 admite la reelección inmediata de senadores y diputados en el mismo cargo. Sumado a ello, el artículo 99 dota a la Cámara de Diputados de la facultad de acusar a ciertos altos funcionarios del Estado por infracción a la Constitución y por delitos cometidos en el ejercicio de sus responsabilidades. Así, el artículo 100 consigna que el Senado es la única cámara con la facultad de juzgar las acusaciones constitucionales que apruebe la Cámara de Diputados. Finalmente, el artículo 102 determina que la Cámara de Diputados tiene la iniciativa legislativa, y el Senado revisa, aprueba, modifica o rechaza, según considere idóneo, los proyectos de ley que provienen de la Cámara de Diputados.

             En efecto, bajo el juicio de este estudiante de leyes, estos cinco artículos componen el más evidente cambio; es decir, son los artículos que evidencian primero el retorno a la bicameralidad de nuestro país.

Sobre otros artículos que no se agruparona

             Devendría en un olvido imperdonable esta pluma si descuidase acaso sobre este análisis aquellos preceptos que, por su naturaleza residual o por la especificidad de sus materias, no lograron encajar en las clasificaciones temáticas previas; empero, no por ello dejan de guardar una importancia suma en la reconfiguración de nuestro ordenamiento constitucional. Hállanse en este grupo, en primer término, los artículos 102-A y 102-B, cuya letra y mandato delimita las atribuciones exclusivas del Senado como la ratificación del presidente del Banco Central de Reserva y la aprobación de tratados y de la Cámara de Diputados como la iniciativa de comisiones investigadoras e interpelaciones; arquitectura a la que se suma la derogación del artículo 90-A, sepultando la prohibición de la reelección parlamentaria inmediata —lo que fue y es y será, debe decirse, sujeto de muchas críticas— (Constitución Política del Perú, 1993/2024).

            De similar modo, se deben mencionar las modificaciones en el ámbito económico y financiero mediante los artículos 84, 85 y 103, los cuales resguardan el fuero de fiscalización sobre el Banco Central de Reserva, el control de las reservas internacionales y la irretroactividad de las leyes de carácter tributario y especial ante la actuación de ambas cámaras. Además, la reforma alcanza la cima de la sucesión e inestabilidad del Poder Ejecutivo en los artículos 113, 114 y 115, precisando el trámite de la vacancia o suspensión presidencial y restituyendo al Presidente del Senado la prelación para asumir la encargatura de la República ante el impedimento temporal o permanente del Jefe de Estado.

          Así, la modificatoria de la suprema norma roza también las garantías del tejido social e institucional en los artículos 89, 168 y 200, adaptando la autonomía de las comunidades campesinas y nativas, las Leyes Orgánicas de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, y el ejercicio de las garantías constitucionales —a saber, la Acción Popular o el Amparo— frente a las resoluciones legislativas emanadas de cualquiera de los dos senos parlamentarios.

¿A favor? ¿En contra?

          Inherente al cambio es la observación y, con ello, las posturas sobre los cambios que en nuestra realidad pueden engendrarse. En tal sentido, así como en todo, ante este cambio se han levantado varias posturas. No desespere, lector, no haré yo juicio; plantearé, en cambio, los más sonados argumentos en favor y en contra de esta reforma.

          El gasto público. Comencemos mencionando el gasto que provocará este cambio. Considérese que una mayor cantidad de funcionarios comprende, consecuentemente, una mayor carga para el país al momento de pagar sus sueldos. Aunque la Oficina de Comunicaciones e Imagen Institucional del Congreso en el Centro de Noticias del Congreso (2024) menciona que «la implementación de las cámaras legislativas se financia con cargo al presupuesto institucional del Congreso de la República, sin que sobrepase el 0.6% del Presupuesto General de la República», muchas otras predicciones alertan sobre un muy elevado costo consecuente a este cambio.

          Por otro lado, la idea de un doble filtro al momento de la creación de una ley, resulta enormemente convincente. Una reflexión mayor dará como resultado leyes más sólidas y más coherentes con el ordenamiento jurídico y las necesidades de la población, si acaso esa será la intención del diputado o senador. Además, el cambio fue calificado por el reconocido constitucionalista García Toma como «un acierto» en una entrevista para el Congreso de la República del Perú (2025)..

Conclusión y recomendaciones

        La pregunta, probablemente, que quede ante nuestros ojos es: ¿Vale la pena un mayor gasto por leyes más racionales? La respuesta, lector, debe formularla, bajo sus principios, valores y creencias, usted mismo. No es trabajo de este novel en el Derecho dar respuesta ni juicio ante ello. Lo que sí puedo decir es que la bicameralidad no es per se ni un acierto rotundo ni una condena desgarradora. Su regreso al ordenamiento jurídico peruano abre pórticos a la posibilidad de un control más equilibrado y de una deliberación más rigurosa de las leyes; no obstante, puede también generar una mayor lentitud legislativa y un ensanchamiento de la distancia entre representantes y representados. Lejos de la arquitectura que componga a nuestro Estado, probablemente, todo dependerá, en mayor medida, de la calidad ética y técnica de quienes, cargando en hombros las necesidades del pueblo, ocuparán un escaño en cualquiera de las cámaras. En nuestro Perú se suele ver al Derecho y la política con recelo o desdén; el pueblo, entonces, terminará seguramente enajenándose las más de las veces posibles de estas reformas. La bicameralidad, por tanto, será un acierto únicamente si logra acercar al ciudadano a las instituciones; de lo contrario, no pasará de ser una nueva forma de mediocridad estatal —lo habitual en la política peruana, cabe recalcar—.

         Véase menester, con la mirada en este horizonte, reconocer que únicamente un pueblo informado podrá fiscalizar de eficaz modo y justo grado el desempeño de la futura Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores; ergo es imperativo recomendar un esfuerzo sostenido de divulgación ciudadana sobre las implicancias de la Ley N.º 31988 (2024). Del mismo modo, sugiérase a la academia —siendo que esta, a juicio de este estudiante, encarna crema y nata de la observación sobre la sobredicha materia— y al cúmulo de profesionales de ámbito jurídico, es su total extensión, promover espacios de debate asiduo sobre aquello técnicamente riguroso en la producción legislativa bajo este nuevo diseño bicameral, asegurando, en definitiva, que la duplicidad de cámaras responda a un prudente filtro deliberativo, y no a lo de antaño: un estéril entrampamiento que, a la postre de burdos orgullos e intereses políticos inenarrables, pisoteaba el bienestar del más fundamental elemento de un Estado, el pueblo.

Referencias

  • Centro de Noticias del Congreso. (2024, marzo). Pleno aprueba en segunda votación reforma constitucional que permite el retorno de la bicameralidad. Comunicaciones Congreso. https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/pleno-aprueba-en-segunda-votacion-reforma-constitucional-que-permite-el-retorno-de-la-bicameralidad/
  • Congreso de la República del Perú. (2024). Constitución Política del Perú (1993). https://www.congreso.gob.pe/Docs/files/constitucion/constitucion-12-2024.pdf
  • Congreso de la República del Perú. (2025, 31 de julio). Bicameralidad: El Perú entra a una nueva etapa legislativa [Video]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=kdlqupU6YIA
  • Ley N.º 31988. Ley de reforma constitucional que restablece la bicameralidad en el Congreso de la República del Perú. (2024, 20 de marzo). Diario Oficial El Peruano. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2272076-2
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